Развитие расходов местных бюджетов

Правовое регулирование доходов местных бюджетов
Н. В. Половникова, соискатель кафедры предпринимательского права УрГЮА
Местные бюджеты считаются базовым уровнем бюджетной системы Российской Федерации. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ 1 (далее – БК РФ) устанавливает лишь один уровень местных бюджетов, определенных как бюджеты муниципальных образований (в то время как новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2, вступающий в силу с 1 января 2006 г., указывает на наличие трех уровней местных бюджетов).
В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления 3, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть достаточными и соразмерными полномочиям, предоставленным им Конституцией и законами. Важнейшим условием самостоятельности местного бюджета является наличие собственных источников доходов. Закрепление доходов за муниципальными образованиями служит необходимым условием для их социально-экономического развития.
Собственными доходами являются доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом (ст. 47 БК РФ). К ним, в частности, относят налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления. Финансовая помощь не учитывается для бюджета, получающего ее как собственный доход, но подлежит учету как доходный источник. Как правило, собственные доходы составляют меньшую часть доходов местного бюджета, поэтому важно установить их конкретный перечень и величину для минимального обеспечения потребностей населения муниципального образования. Поэтому реализация конституционных гарантий самостоятельности муниципалитетов зависит от закрепления в законодательстве стабильных собственных источников доходов, поскольку только в отношении их органы местного самоуправления обладают реальными полномочиями по установлению и взиманию. Это позволит сократить количество дотационных муниципалитетов за счет повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии собственного налогового потенциала и сузит сферу перераспределительных процессов в межбюджетных отношениях.
Отличительной особенностью местных налогов в целом является то, что они используются не только как инструменты воздействия на уровень развития территорий, но и как источник расходов на здравоохранение, образование, развитие объектов социальной сферы. Поэтому необходимо не сокращать, как это делается сегодня, а расширять перечень местных налогов. Остается открытым вопрос: как это осуществить? На практике муниципальные органы власти самостоятельно решают лишь вопросы о введении или не введении определенного налога, ведь «исчерпывающий перечень местных налогов порождает только право, а не обязанность устанавливать налог» 4. Кроме того, Конституционный суд РФ в Постановлении № 5-П признал, что «органы местного самоуправления не вправе вводить налоги, не предусмотренные законодательством РФ, и повышать их ставки» 5. Поэтому единственным способом расширения налоговой базы муниципалитетов является проведение комплексной налоговой реформы за счет сокращения региональных налогов в пользу местных. Для увеличения налоговых поступлений следует установить в законодательстве максимальные ставки местных налогов и лимиты допустимых отчислений в региональный и федеральный бюджеты. Ведь нередко возникает ситуация, когда у муниципалитетов вышестоящие органы фактически отнимают полученные налоги, следовательно, главной проблемой формирования доходов местных бюджетов можно назвать распределение и перераспределение налогов на разных уровнях бюджетной системы.

Основу собственных доходов должны составлять местные налоги. К ним, согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ 6 (далее – НК РФ), относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы. Статья 15 НК РФ вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» 7. До наступления указанного периода применяется ст. 21 данного акта, устанавливающая перечень из 23 платежей. Казалось бы, такого количества местных налогов достаточно для обеспечения финансовой основы местного самоуправления, но на практике введение ставок по ним жестко регулируется. Свобода в установлении налоговой базы принадлежит органам местного самоуправления только по курортному сбору. Негативное влияние на формирование доходной части местных бюджетов оказала отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (составляли 13–15 % налоговых доходов), который был основным источником покрытия дополнительных расходов на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового значения 8.
В результате сложившейся ситуации местные бюджеты недополучают огромные суммы на развитие инфраструктуры. Поэтому «в местном налогообложении упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги» 9. Однако ч. 1 cт 15 НК РФ фактически «ликвидирует систему местных налогов и сборов: хотя земельный налог декларируется как местный, на практике идет его расщепление по 3 уровням бюджетной системы, а муниципалитетам остается не более 50 % поступлений, следовательно, фактически налог является регулирующим, а не собственным» 10. Но даже если считать земельный налог местным, то он, как и налог на имущество физических лиц, устраняется с введением на территории субъекта РФ регионального налога на недвижимость. В подобном случае целесообразно передать налог на недвижимость муниципалитетам – это помогло бы увеличить налоговый потенциал городов и повысить эффективность взимания данного налога, одновременно сократив практику перераспределения налоговых поступлений между бюджетами субъекта РФ и местным бюджетом. «Налог на недвижимость мог бы стать эффективным механизмом стимулирования строительства, инвестиций в недвижимость и поднять эффективность собирания местных налогов в целом через контроль операций с недвижимостью органами местного самоуправления» 11. Подтверждением этого является эксперимент, проведенный в г. Твери: доходы от недвижимости полностью поступали в бюджет муниципалитета, в результате доходная часть бюджета города значительно возросла 12. Думается, что данный налог будет отнесен к числу местных, поскольку в одном из интервью Президент РФ В. В. Путин 13 заявил, что требуется «перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов… источниками пополнения бюджетов станут налог на недвижимость, налог на имущество, налог на землю и налог с продаж». Кроме того, налоговыми доходами местных бюджетов является государственная пошлина и платежи за пользование недрами и природными ресурсами.

Другими собственными доходами являются неналоговые доходы. К ним, согласно Закону «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 14 (далее – Закон о финансовых основах), относятся: проценты по остаткам на счетах банков при передаче имущества в залог, доверительное управление; доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, сдачи его в аренду; доходы от проведения муниципальных лотерей; штрафы, безвозмездные перечисления по взаимным расчетам; выпуск муниципальных займов. К сожалению, и тут законодатель ограничил возможность проведения муниципалитетами независимой финансовой политики, установив предельный объем заемных средств в размере 15 % от доходов местного бюджета на текущий год без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней (данное правило содержится в Законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»)15.
Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах) в ст. 55 к числу неналоговых доходов относит средства самообложения граждан, часть прибыли муниципальных предприятий, добровольные пожертвования, допускается и поступление иных неналоговых доходов по нормативам, установленным законами и актами органов местного самоуправления.
Таким образом, наблюдается проблема низкого уровня собственных доходов местного бюджета, который с каждым годом становится все меньше. Для решения этого вопроса необходимо издание законодательных актов, четко закрепляющих принципы разграничения доходов между разными уровнями бюджетной системы и предоставления финансовой помощи. Также требуется строго разграничить функции управления местным бюджетом между субъектами РФ и муниципалитетами (сегодня регионы спускают на места определенную сумму для формирования местных бюджетов, а декларированная Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления в бюджетной сфере проявляется лишь в распределении выданных субъектами РФ сумм по отдельным статьям расходов).
Следующим источником пополнения местных бюджетов являются регулирующие доходы – доходы, поступающие в бюджет в виде процентных отчислений по нормативам, утвержденным в установленном порядке, на следующий финансовый год либо на долговременной основе. Это разновидность бюджетных доходов (в основном – федеральных и региональных налогов), с помощью которой обеспечивается сбалансированность доходов и расходов регионального и местного уровней.
Такие доходы фактически являются нецелевой финансовой помощью муниципалитетам. К ним относятся:
– часть налога на имущество в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту РФ;
– часть налога на прибыль организаций. Закон о финансовых основах устанавливает размер этого налога, исходя из доли средств, переданных муниципалитетам субъекту РФ в базовом году. При этом получаемые муниципальным образованием средства должны находиться в пределах среднего уровня по региону. В результате размер данного налога в бюджете муниципалитета невелик и фактически не зависит от эффективности функционирования экономики муниципального образования, что ведет к утрате стимула развития муниципальной инфраструктуры 16;
– часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, за исключением драгоценных металлов и камней, в пределах 10 % в среднем по субъекту РФ. Продолжается прак

В данной статье рассматривается значение местного бюджета в развитии региона, проанализировать расходы местного бюджета 

1.4 Наличие /отсутствие дефицита местного бюджета,  то есть расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства, 

Щепачёв В.А. Оптимизация расходов местных бюджетов. Вступление в силу данного закона будет способствовать развитию института независимого