Правовое регулирование деятельности государственных внебюджетных фондов

Автор статьи раскрывает наличие теоретико-методологических проблем, связанных с отсутствием единообразия научных подходов и правового регулирования важнейших категорий в области исследования; наличие многочисленных правовых лакун в области регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов; интенсивное изменение законодательства, регулирующего функционирование социальных фондов России. Похожие материалы
• ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СПОРЫ: ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКА
• ПРАВОВАЯ ОСНОВА СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
• ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
• ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
• ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛАБИРИНТЫ В ЮРИСПРУДЕНЦИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Актуальность исследовании деятельности государственных социальных внебюджетных фондов в настоящее время возрастает в связи с усложнением экономической ситуации в национальной экономике, а также с обострением проблем, вызванных демографическим старением населения, ухудшением состояния здоровья граждан и рядом иных факторов актуализирующих вопросы социальной защиты населения. Законодательство в заявленной области исследования находится в ситуации перманентных изменений, адаптирующих правовое регулирование к интенсивно меняющимся общественным отношениям.
С 1 января 2017 года всех работодателей ждут глобальные изменения. Вместо страховых взносов в фонды нужно будет платить новый единый социальный страховой сбор — ЕССС. По сбору придется сдавать новую отчетность, а РСВ-1 и 4-ФСС отменят. Реформу страховых вносов по поручению Президента РФ подготовило Правительство РФ, чтобы повысить собираемость взносов. Фонды с этой задачей не справляются, поэтому собирать новый сбор будет ФНС. Насколько этот процесс реформирования необходим, а также значимость социальных прав граждан обуславливает необходимость постоянного мониторинга качества и эффективности правового регулирования данной области.
Последовательность действий по формированию бюджетов государственных внебюджетных фондов предусмотренный в ст. 145 БК РФ можно представить в виде схемы (рисунок 1). Рисунок 1. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов
Отметим, что обособление публичных фондов внутри бюджетной системы основано на конституционных обязательствах публичных субъектов, каковыми является российская федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования. Анализ правового регулирования формирования и расходования публичных финансов фондов позволило обнаружить черты сходства и различия между социальными фондами (рисунок 2). Рисунок 2. Черты сходства и различия между социальными фондами

Таким образом, социальные фонды позиционируются в бюджетной системе посредством обособления специфических расходных обязательств для каждого из них. Ст. 13-15 БК РФ запрещают образование каких либо иных форм образования и расходования денежных средств в целях исполнения обязательств публичных субъектов, следовательно, социальные фонды являются единственной формой существования публичных финансов во исполнение указанных целей внутри бюджетной системы. Учитывая нормы ст. 6 БК РФ, бюджет социальные фонды можно определить как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование.
Правовой формой бюджетов социальных фондов признаются только федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации (ст. 11 БК РФ), принимаемые соответственно Федеральным Собранием РФ или представительными (законодательными) органами власти субъектов Федерации одновременно с принятием законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Отметим, что согласно правовым подходам Конституционного Суда РФ, в силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. В связи с этим федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - это самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации. Формирование бюджетных средств внебюджетных фондов, так же как и федерального бюджета, облачается в специальную правовую форму законодательного акта и не может осуществляться в каких-либо иных формах, поскольку речь идет хоть и об обособленных, но все же финансовых средствах публичного субъекта, направляемых на исполнение его расходных обязательств.
Законы о бюджетах социальных фондов призваны создавать надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в федеральных законах о различных видах социального страхования, а также иных федеральных законах, предусматривающих финансовые обязательства публичного субъекта и государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика в регулируемых указанными актами социально-правовых отношениях и предполагающих необходимость осуществления соответствующих расходов за счет средств социальных фондов. Законы о бюджетах социальных фондов входят в состав бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ). В настоящее время законодатель в целом соблюдает правило о принятии законов о бюджетах социальных фондов до наступления очередного финансового года, это связано с тем, что процесс принятия законодательных актов о бюджетах фондов "встроен" в процесс принятия закона о федеральном (или региональном) бюджете. Кроме того, в случае несвоевременного принятия законодательного акта о бюджете фонда начинают применяться нормы ст. ст. 190 - 191 БК РФ о временном режиме исполнения бюджета, что способствует обеспечению стабильности в финансировании расходных обязательств за счет средств фонда.

Для бюджетов социальных фондов, в отличие от традиционных бюджетов, в законе о бюджете не устанавливается ведомственная структура расходов, хотя на самом деле она имеет место в рамках исполнения бюджета фонда и связана с распределением его средств между региональными отделениями и их обособленными подразделениями. С того периода, когда бюджетная классификация расходов бюджетов только начинала складываться и регулировалась специальным законом, и вплоть до настоящего времени для фондов устанавливается только один вид классификации расходов - распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов (ранее такая классификация именовалась функциональной). Именно такая разновидность бюджетной классификации расходов бюджетов социальных фондов сохраняется сейчас.
Этапы прохождения Проекта бюджета социального фонда в законодательном органе государственной власти можно схематично представить в виде рисунка 3. Рисунок 3. Этапы прохождения Проекта бюджета социального фонда в законодательном органе государственной власти
Отметим, что на протяжении всей деятельности государственных социальных внебюджетных фондов страховые взносы, аккумулируемые в них на постоянной и регулярной основе, являлись основным источником доходов бюджетов данных фондов.
Поскольку на момент вступления в силу Закона N 2118-1 уже действовали Пенсионный фонд РФ, ФСС РФ, полагаем, что воля законодателя заключалась в том, чтобы страховые взносы, зачисляемые в государственные социальные внебюджетные фонды, были в составе налоговых платежей.
Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал правовую позицию относительно правовой природы страховых взносов в государственные, социальные внебюджетные фонды. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П , в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П было указано, что установление этих платежей законом, их обязательность и целевой характер не позволяют отграничить их от налогов, сборов, других платежей. Более того, содержание и характер ряда норм (о порядке регистрации плательщиков страховых взносов, о порядке и сроках уплаты страховых взносов, о мерах ответственности плательщиков и т.д.) сближают страховые взносы с налоговыми платежами.
При этом среди ученых и практиков не было единого мнения относительно правовой природы страховых взносов. Значительное число исследователей стояли на позиции, что страховые взносы во внебюджетные фонды до 2001 г. не обладали налоговой природой.
Так, А.В. Брызгалин относил страховые взносы в государственные внебюджетные фонды к неналоговым платежам (квазиналог, налоговый суррогат). При этом понимая под неналоговым платежом обязательный платеж, который не входит в налоговую систему государства и установлен не налоговым, а иным законодательством.
Отделял страховые взносы от налогов В.Д. Роик. Г.С. Перова указывала, что страховые взносы под понятие налога никак не подпадают и в налоговую систему, следовательно, никак не входят . Страховые взносы обладают неналоговым характером, делала вывод Н.В. Братчикова.
В то же время существовала и иная точка зрения, согласно которой страховые взносы являлись целевыми налогами .
С 1 января 2001 г. вышеуказанные страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды стали налогом. При этом необходимо отметить, что в состав ЕСН вошли не все виды страховых взносов, поступающих в государственные социальные внебюджетные фонды. Доходы государственных социальных внебюджетных фондов формировались также за счет:
• страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
• страховых взносов, уплачиваемых организациями, использующими труд членов летных экипажей, в Пенсионный фонд Российской Федерации;
• страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (с 01.01.2002);
• страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболевани

денежных средств государственных внебюджетных фондов существует 1 См.: Агапцов С.А. Правовое регулирование деятельности Пенсионного 

Аудит. Государственные внебюджетные фонды  к законопроекту о совершенствовании правового регулирования деятельности по 

Глава XI Правовое регулирование деятельности государственных внебюджетных фондов § 1. Пенсионный фонд Российской Федерации Пенсионный