Формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
(МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ)
Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39). «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений» (ст. 41 Конституции РФ). «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42 Конституции РФ).
Для реализации этих и других, не менее важных конституционных прав граждан, государством созданы государственные внебюджетные фонды: пенсионный, обязательного медицинского страхования, занятости, социального страхования, экологический и дорожный. Часть из них - пенсионный, обязательного медицинского страхования, занятости имеют социальный характер, а часть - экологический, дорожный – экономический.
Формируются фонды за счет страховых и иных обязательных взносов предприятий, организаций и граждан. Учитывая, что взнос во внебюджетный фонд по существу представляет из себя такой же обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц для реализации публичных интересов государства, что и налог в бюджет, система сборов взносов и деятельность уполномоченных органов по сбору и использованию средств внебюджетных фондов должны быть таким же предметом прокурорского надзора, что и налоговые правоотношения.
Более того, в условиях ежегодного снижения поступлений налоговых платежей в бюджетную систему, усилившегося контроля и надзора за деятельностью налоговых органов, средства внебюджетных фондов стали предметом повышенного внимания различных криминальных структур.
Росту количества нарушений, связанных с хищениями, нецелевым использованием средств внебюджетных фондов способствует устаревшая правовая база, имеющая, кроме того, значительные пробелы и противоречия. Таковыми являются Законы РСФСР от 19.12.91 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», на основании которого осуществляется деятельность экологических фондов, Закон РФ от 28.06.91 года № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ», давший правовую основу для организации фондов обязательного медицинского страхования.

Деятельность большинства из фондов осуществляется на основе нормативных правовых актах уровня значительно ниже федерального закона. Так, Фонд социального страхования действует на основании Постановления Правительства РФ от 12.02.94 г. № 101 «О фонде социального страхования», Пенсионный фонд РФ - на основе Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда РФ (России)», фонд занятости – на основе Положения «О Государственном фонде занятости населения РФ», утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 08.06.93 г. № 5132-1, а экологические фонды - на основании решений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов федерации с учетом рамок ранее названного Закона РСФСР.
Все это послужило причинами для формирования целой системы противозаконных отношений в государственных внебюджетных фондах.
Между тем, четкой системы в организации надзора за исполнением законодательства, регулирующего порядок формирования и расходования средств государственных внебюджетных фондов, нет. Надзор за исполнением бюджетного и налогового законодательства не включает в себя это направление, как правило, надзор за указанным законодательством осуществляется через призму не экономических интересов государства, а социальных прав граждан, в связи с чем, не может объективно носить всеобъемлющего характера.
Новейшее бюджетное законодательство и законодательство в области налогов и сборов должно изменить такой подход к прокурорскому надзору за деятельностью государственных внебюджетных фондов.
Статья 13 Налогового Кодекса РФ, пока не вступившая в силу, относит взносы в государственные социальные внебюджетные фонды к федеральным налогам и сборам (действующая система налогов и сборов не упоминает о таковых). И далее, Кодекс не делает различий между уплатой взноса во внебюджетный фонд и уплатой налога в бюджет (ст. 45 - исполнение обязанности по уплате налога или сбора, ст. 46 - взыскание налога, сбора за счет имущества, ст. 60 - обязанности банков по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов и т.п.).
Бюджетный Кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 г. отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов государственных внебюджетных фондов квалифицирует как бюджетные правоотношения (ст. 1); деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других органов по составлению и рассмотрению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, их утверждению и исполнению, а также по контролю за их исполнением – включается в бюджетный процесс (ст. 6).

Бюджетный Кодекс РФ в целом не изменил правового статуса фондов, а также подходов к порядку формирования, расходования и контроля за их использованием. Статьей 143 Кодекса, правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса, что, несомненно, будет способствовать укреплению законности в этой сфере. До принятия таких законов действуют изданные ранее нормативные правовые акты (ст. 7 Федерального закона от 9 июля 1999 года № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного Кодекса РФ»).
В тоже время Бюджетный Кодекс и Налоговый Кодексы определили государственный внебюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ, ст. 11, 13 НК РФ).
Таким образом, в практике формирования внебюджетных средств останутся только социально-направленные фонды. Экологический и дорожный будут формироваться и расходоваться только в составе бюджетов. Регулироваться их статус будет ст. 17 Бюджетного Кодекса, который определил правовое положение целевого бюджетного фонда.
Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Представляется, что систему надзора за соблюдением законодательства, регулирующего порядок формирования и расходования средств государственных внебюджетных фондов, с учетом некоторых особенностей, можно организовать аналогично надзору за соблюдением налогового и бюджетного законодательства:
1. Систематическая оценка законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам создания и функционирования государственных внебюджетных фондов;
2. Проверка законности мер, принимаемых органами управления внебюджетных фондов и органами Министерства налогов и сборов РФ по сбору страховых и иных платежей, поступающих в фонды;
3. Проверка законодательства о целевом использовании средств государственных внебюджетных фондов органами управления фондов, а также предприятиями, учреждениями и организациями – получателями средств;
При проверке законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по вопросам деятельности внебюджетных фондов необходимо учитывать их ограниченную компетенцию. Полномочия различных государственных органов в сфере регулирования деятельности внебюджетных фондов установлены, как правило, в отраслевых нормативных правовых актах, регулирующих деятельность того либо иного фонда.
Нередко субъектами федерации и муниципальными образованиями предпринимаются попытки восполнить недостаток бюджетных средств за счет средств внебюджетных фондов.
Так, при принятии в 1997 году Закона «О бюджетном процессе в Кемеровской области» Законодательное Собрание Кемеровской области приняло решение о консолидации в областном бюджете социальных государственных внебюджетных фондов – фонда обязательного медицинского страхования и фонда занятости. Учитывая, что денежные средства фондов находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат, по протесту прокуратуры области незаконное положение было исключено из правового акта.
Другим распространенным нарушением, выявляемым при проверке законности правовых актов, является незаконная замена денежных взносов в фонд на поставки продукции, выполнение работ или оказание услуг. Так, только в 1997 году администрацией Кемеровской области было издано 3 таких распоряжения: № 13-р от 10.01.97 года «О реализации предприятиями должниками налогов в дорожный фонд продукцией, товарами и услугами» (признано недействительным решением арбитражного суда Кемеровской области по заявлению прокурора), № 245-р от 28.03.97 года «О мероприятиях по увеличению сбора страховых взносов в Пенсионный фонд РФ», предусматривающее передачу работодателями в качестве взносов в пенсионный фонд товаров первой необходимости непосредственно органам социальной защиты населения (отменено по протесту) и № 853-р от 16.09.97 года «О мерах по сокращению задолженности предприятий Кемеровской области по платежам в областной бюджет, бюджеты городов и районов и внебюджетными фондами Кемеровской области» (признано недейств

Средства ФОМС используются на оплату Постепенно внебюджетные фонды себя Раскрыто значение государственных внебюджетных фондов, как 

Средства ФОМС используются на оплату  Постепенно внебюджетные фонды себя  Раскрыто значение государственных внебюджетных фондов, как 

Научная статья на тему 'Государственные внебюджетные фонды и бюджетное Формирование и использование средств государственных